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LA PROTECTION FONCTIONNELLE des fonctionnaires & agents publics :

By Corinne DAVID | mars 29, 2014

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Un fonctionnaire ne saurait assumer seul les conséquences de violences d’autres ou de fautes non personnelles. C’est pour ça que la protection fonctionnelle existe. Ces deux dernières années ont été l’occasion d’une abondante jurisprudence sur la question. L’occasion de préciser bien des choses.

Tous les agents publics, fonctionnaires et non-titulaires, quelle que soit leur position statutaire, peuvent demander, sur le fondement de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 modifié par la loi du 17 mai 2011, le bénéfice de la protection fonctionnelle organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire. Cette protection concerne trois situations :

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– lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui ;

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– la collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ;
– la collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.
La jurisprudence administrative continue d’affiner ces règles, ce qui permet à la collectivité publique de se prononcer sur une demande de protection en toute connaissance de cause.

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Elle peut émaner d’un agent public quel que soit le mode d’accès à ses fonctions (1), mais aussi d’une personne ayant perdu cette qualité (2). En revanche, elle ne peut pas être faite par l’assureur qui se subrogerait aux droits de l’agent en vertu de l’article L.121-12 du Code des assurances. En effet la protection fonctionnelle est un droit statutaire qui découle des liens particuliers qui unissent l’administration à ses agents, et n’a pas pour objet d’instituer un régime de responsabilité de l’administration à l’égard de l’agent. Une telle garantie, qui ouvre droit à l’agent à une réparation du préjudice subi, dont il incombe à l’administration de définir les modalités adéquates, n’a pas vocation à se substituer à celles offertes par les assureurs moyennant paiement d’une cotisation notamment au titre des assurances (CE, 7 mai 2010, compagnie AGF n° 304376). La demande doit être faite, depuis la loi du 17 mai 2011, auprès de la collectivité publique qui emploie l’agent à la date des faits en cause ou des faits qui lui ont été imputés de façon diffamatoire. La circonstance que l’agent public qui demande le bénéfice de la protection fonctionnelle se trouve en congé de maladie lors de la présentation de sa demande n’exclut pas qu’il y soit fait droit, dès lors que des démarches adaptées à la nature et à l’importance des agissements contre lesquels cette protection est sollicitée peuvent encore être mises en œuvre (CE, 12 mars 2010, commune de Hoenheim n° 30897). Un agent ne peut pas demander au juge d’enjoindre à l’administration de lui accorder la protection fonctionnelle qu’il n’a jamais sollicité auprès d’elle (CAA Versailles, 2 février 2012, P 09VE03059).

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Le bien-fondé de la demande

L’administration doit apprécier la demande afin de savoir si les conditions de la protection fonctionnelle sont remplies.
La qualification faute personnelle/faute de service conditionne la protection du fait de condamnations civiles et de poursuites pénales. La protection est due si les faits en cause ne révèlent pas de faute personnelle (CE, 20 avril 2011, n° 332255). L’autorité administrative peut, sous le contrôle du juge, exciper du caractère personnel de la ou des fautes qui ont conduit à l’engagement de la procédure pénale, sans attendre l’issue de cette dernière. Elle se prononce au vu des éléments dont elle dispose à la date de sa décision en se fondant, le cas échéant, sur ceux recueillis dans le cadre de la procédure pénale (CAA Lyon, 29 mars 2011, D n° 09LY01735). En revanche, elle ne peut pas assortir la décision accordant le bénéfice d’une condition suspensive ou résolutoire (3). L’administration, même si elle considère que les faits en cause relèvent en eux-mêmes de la protection fonctionnelle, peut en refuser le bénéfice si un motif d’intérêt général s’y oppose (CE, 26 juillet 2011, M n° 336114), refus de prise en charge d’une procédure en diffamation engagée par le défendeur à l’encontre d’autres agents pour ne pas aggraver le climat conflictuel susceptible d’avoir des effets sur la qualité du service. En ce qui concerne la protection pour poursuites pénales, il est nécessaire que celles-ci soient engagées, ce qui exclut les agents sous enquête préliminaire ou visés par une plainte simple. De même sont exclues les poursuites non pénales comme celles exercées devant la Cour de discipline budgétaire et financière (TA Versailles, 17 octobre 2011, n° 091597).

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Quelle protection fonctionnelle en cas de harcèlement moral ?
En ce qui concerne la protection contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages, l’appréciation peut s’avérer délicate. Par exemple, le harcèlement moral doit donner lieu à la mise en œuvre de la protection pour le harcelé s’il est caractérisé. Il appartient à l’administration d’utiliser la méthodologie issue de l’arrêt Montaut (CE, 11 juillet 2011, n° 321225). Selon celle-ci, il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge (et donc à l’administration en amont) des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. L’administration doit, en sens contraire, s’interroger si elle peut tenir une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Elle doit à l’instar du juge forger sa conviction au vu de ces échanges contradictoires. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, il doit être tenu compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral.
Les incidences du bénéfice de la protection fonctionnelle

Lorsqu’elle accorde à l’un de ses agents le bénéfice de la protection fonctionnelle instituée par les dispositions précitées de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, la collectivité publique dont dépend cet agent est tenue de prendre en charge, le cas échéant, les frais inhérents à cette protection, lesquels peuvent comprendre les honoraires de l’avocat librement choisi par cet agent. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à cette collectivité de se substituer à l’agent dans le paiement direct et préalable des honoraires réclamés par son conseil. Dans le cas où la collectivité et le conseil de l’agent ne parviennent pas à un accord, notamment par la voie d’une convention, sur le montant de ces honoraires, il appartient alors à l’agent, au fur et à mesure du règlement des honoraires qu’il effectue auprès de son conseil, d’en demander le remboursement à la collectivité publique dont il dépend. Cette collectivité peut alors décider, sous le contrôle du juge, de ne rembourser à son agent qu’une partie seulement des frais engagés lorsque le montant des honoraires réglés apparaît manifestement excessif au regard, notamment, des pratiques tarifaires généralement observées dans la profession, des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client ou encore de l’absence de complexité particulière du dossier (CAA, 19 juin 2012, G n° 10PA5964). La protection fonctionnelle est considérée comme ayant été assurée même si les mesures choisies ne sont pas les plus appropriées ou les plus satisfaisantes (CAA Marseille, 25 septembre 2012, M n° 10MA2079). Le dépôt d’une plainte peut suffire (CAA Paris, 22 novembre 2012, C n° 11PA04046). La collectivité peut à tout moment mettre fin au bénéfice de la protection fonctionnelle pour l’avenir et même la retirer dans le délai de quatre mois si la décision d’octroi est illégale (CE, 14 mars 2008 P n° 283943). L’évolution jurisprudentielle poursuit principalement comme objectif l’effectivité du droit à protection fonctionnelle, ce qui nécessite une clarification des obligations pesant sur les collectivités publiques afin d’apaiser en leur sein les relations sociales nées des situations protégées.

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